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新出臺的土地管理法范文第1篇

關鍵詞：土地征收；補償制度；補償范圍；平等原則

中圖分類號：D922.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）011-000-02

一、我國土地征收補償現狀

按《土地管理法》有關規定，在征地補償過程中，全國各地方政府應根據當地實際情況，制定具體方案確定土地補償費、青苗補償費、安置補償費等。但全國各地經濟發展水平差異較大，若按此項規定，補償制度會因缺乏統一的標準，導致各地補償情況差別較大，存在較大的隨意性與不確定性。并且，在征地補償費用發放的過程中，存在程序復雜、補償主體不明等情況，容易造成補償費用流向問題。

二、土地征收補償的現行標準

根據《土地管理法》第47條的規定，征收土地的，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對《土地管理法》第47條規定的征收補償標準進行了糾偏。它規定：“土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。”它規定：“縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障”，并提出了包括社會保障和補償方式在內的各項落實措施[1]。

事實上，土地的原有用途產值既不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價值，也不能反映土地在城鎮化進程中因“近鄰效應”而產生的價值，更不能體現不可量算的環境和文化價值，按被征地前三年平均年產值的30倍補償只相當于補償土地原有用途30年的產值。現在全國各地，補償標準最高的是杭州，征地價格一畝地按每年一千元的產值計算，也就十來萬，為原有土地價格的 100倍也不止，但也只相當于100年的原有用途產值。這種補償對農民來說是不相稱的，因為對農民來說土地是世代賴以生存的基礎，土地是永久性的。

三、我國土地征收補償制度的缺陷

（一） 征地補償標準制定方式不合理

一方面，現行的《土地管理法》中沒有明確規定補償標準，只是對補償的最高與最低標準進行了限制規定，這樣地方政府結合實際制定補償標準時就有較大的主觀性，為了減輕財政壓力，一些地方政府會壓低補償標準，導致權益主體所得到的補償較低。另一方面，目前，我國對征地補償采用的是“產值倍數法”，這一方法受時間、地域等不定因素影響太大，不具有合理性，引起了眾多爭議。年產值的決定是根據所處地區的農業生產自然條件來定的，不能反映被征地的區位因素，這種補償方法偏離了土地市場價格，所以爭議較大。

（二）土地征收補償范圍過窄

目前，世界各國都制定了相應的征地補償制度，都有關于權益主體方面的補償條款，但就其補償范圍而言，我國較其他各國相比存在很大差異。我國現行的《土地管理法》只是對征地的相關補償進行了籠統規定，沒有給出具體的、統一的標準，對補償范圍沒有進行細化，涉及到與土地直接相關的一部分損失補償，但是不包括其他間接損失補償，如遷移補償、工事補償等。這在發達國家都涉及到了，既有與土地本身價值直接相關的補償還包括由此產生的一系列附帶損失的補償。而我國的征地補償規定較為狹隘，難以滿足相關權利人利益的補償。

（三） 補償權益主體不明晰

從理論上說，補償權益主體本應為“集體土地所有權人”，但征地補償制度對 “集體”這個概念沒有進行明確定位，因此補償實際中出現的所有權主體具有較大的可替代性，若真正的補償權益主體無法確定，征地補償費用可能會被冒用、截留等。根據相關部門的統計顯示，土地補償費如果土地出讓成本價為百分之百，農民只能得百分之五到百分之十，村集體經濟組織得百分之二十五到三十，縣、鄉（鎮） 各級地方政府所得為百分之六十到七十，由此來看，征地權益主體只得到一小部分，極大地侵害了權益主體的利益。

（四） 補償安置途徑單一

《土地管理法》中規定土地補償安置主要采取一次性貨幣補償方式為主，其他補償方式為輔。大多數失地人所獲得的一次性補償金不足以購買原來同等價值的房屋，只夠保障其一段時間內生活，最終導致的結果是失地人生活標準大幅下降。筆者認為一次性貨幣補償只考慮了實際操作的簡易性，卻沒有考慮到是否能真正保障被征地人今后現實生活的需要。

四、政策建議

前文可見，我國現行的土地征收補償制度仍存在著許多問題，為了能更充分保障失地人的相關權益，發揚國家以人為本的治國理念，應當對征地補償制度加以完善。

（一） 擴大征地補償范圍

在這個問題上，我國可以打破以往的籠統分類體制，采用歸類細分補償事項的思路，將土地補償費大體分為三大類：第一類為與土地直接相關的，如土地補償費、青苗補償費、地面附著物補償費等；第二類為與失地人直接開銷相關的，如失地人的搬遷費用、經營損失費、確認和產權變更登記的花費，及對其他相關財產的不良影響費用等；第三類為特殊補償，在補償的具體過程中，應充分考慮到被征地人的再就業風險、情感損失等，增加精神補償。

（二） 結合法律明晰權益主體

在我國《土地管理法》中沒有對“集體”的范圍給出實質性的定位，因此，在我國的《土地管理法》中可以規定為：“集體土地所有權人只能是在相當時期內長期屬于農村集體經濟組織內的成員，即農民以及與土地有直接長期勞作關系的主體（ 如土地承包經營者） ”。根據規定，哪些不參與任何勞作的主體如外出務工人員、流動人口等，都不能看作是集體經濟組織的成員。尤其要注意的是，征地補償制度應注重被補償主體與土地的直接關系，只有直接的關系才能使被補償主體免于受到土地征收帶來的侵害，還能有效避免各級地方政府在征地補償款中的貪污、截留行為。

（三） 改進征地補償標準

對于改進征地補償標準，應充分考慮各方面綜合因素，筆者認為主要包括以下幾點：首先，應當考慮土地被征收以后，失地農民的所有損失；其次應注意土地價值的市場性與時效性，相關規定中不能只按照土地的原用途價值進行補償，要按照被征收后的用途計算土地市場價值，以此為基礎制定補償標準；再次要考慮農民失去土地后基本的生活保障，也就是說要對失地農民進行基本生活安置補償，確保農民生活水平在失地前后不會相差太大。具體的補償標準應當以當地土地的市場價格為評估依據，在土地市場價格的基礎上充分考慮土地對現實生活影響的程度。

（四）加強補償制度人性化

首先，地方政府應對失地人的實際損失進行補償；其次，可以引入被征地價值評估程序，由具有法定資質的評估機構對失地人的實際損失進行評估；最后，我國在征地補償方式上，則采取住房安置補償與貨幣補償兩者相結合的方式。然而，鑒于目前征地價值評估技術不足和地價狂漲等的情形，要充分體現完全補償的原則，在補償方式上仍然應該以貨幣補償為主，以實物補償、安排就業、興建生產、提供生活再建設施、給予生產生活優惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補失地人所受的損失，幫助其繼續生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地補償制度是人性化的制度。

五、結語

被征地農民為地區建設所作出的犧牲及他們失地后的生活現狀大家是有目共睹的，他們應該得到合理的安置，他們應該跟城市居民一樣享受合理的社會保障。但被征地農民的土地征收補償政策改革研究是一個復雜的過程，它涉及到多個方面的問題，包括社會基本保障制度、國家法制建設，國家土地制度等。因此改革被征地農民的土地征收補償政策是完善我國地方政府征地補償機制工作的重中之重。

參考文獻：

新出臺的土地管理法范文第2篇

（一）工作職責

負責全縣國有土地使用權出讓、租賃、作價出資或入股具體工作；擬定并執行國有土地使用權出讓、轉讓的招標、拍賣方案；負責編制土地使用權年度供應計劃、土地儲備年度計劃、出讓方案、土地資產處置方案等；收回土地使用權的有關工作；組織基準地價和標定地價的測評，按規定確認土地使用權價格；組織土地供應信息。

二、國有建設用地的供應

1、按規劃、計劃供地。

使用任何建設用地都必須符合規劃、計劃。必須安排在土地利用總體規劃確定的建設用地規模范圍內，將農用地轉為建設用地必須符合土地利用年度計劃，這是《土地管理法》的規定。按計劃供應土地，也是宏觀調控土地市場的重要手段。目前的供地計劃有兩種，一種是《土地管理法》規定的土地利用年度計劃，一種是國有土地使用權出讓計劃。2006年11月，國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》（37號令）。對于市場供應來說，只有新增建設用地計劃是不全面的。為此，國土資源部依據《城市房地產管理法》關于“擬訂年度出讓土地使用權總面積方案”的規定，在《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（部39號令）和《協議出讓國有土地使用權規定》（部21號令）中要求，市、縣人民政府土地行政主管部門根據杜會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況，編制國有土地使用權出讓計劃。這個計劃既包括新增的，也包括現有的。但也是不全面的，因為劃撥的一塊依然不在這個計劃內。這些需要我們在研究供地計劃時應一并考慮。

2、按產業政策供地

產業政策是國家對經濟進行宏觀調控的重要手段。如果說計劃是總量控制，那么產業政策就是結構調控，信貸政策和土地政策應與之相配合，才能使國家產業政策落到實處。

隨著國家產業政策的不斷調整，土地供應政策也在不斷地完善和配套。2003年以來，為防止盲目投資、低水平重復建設，切實加強對宏觀經濟的調控，國務院和國務院有關部門出臺了一些系列的宏觀調控的政策措施。在土地供應的政策上，依照國家產業政策和《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，制定了新的《限制供地項目目錄》和《禁止供地項目目錄》（2006年本）。對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制供地。

3、嚴格界定劃撥和有償供地方式。

劃撥用地制度是計劃經濟時期所形成的。隨著經濟體制改革的不斷深化，劃撥供地的范圍在逐步縮小。《城市房地產管理法》第二十三條和《土地管理法》第五十四條規定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規規定的其他用地。2001年，國務院下發了《關于加強國有土地資產管理的通知》要求：嚴格執行《城市房地產管理法》和《土地管理法》關于劃撥用地范圍的規定，任何單位和個人均不得突破。除法律規定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。國土資源部要依據法律規定，抓緊制定具體的劃撥用地目錄。現行《劃撥用地目錄》（9號令，以下簡稱《目錄》）是國土資源部于2001年按照《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）的要求制定的。《目錄》分總則和相關條款。（包括六條總則，四大類十九項具體內容）參見《劃撥用地目錄》）。這是我們依法劃定劃撥供地方式的重要部門規章，必須嚴格執行。

三、國有土地有償使用制度

（一）國有土地有償使用范圍的確定

依據上述法規和政策，政府國土資源行政主管部門在供應國有土地時，凡不符合《劃撥用地目錄》的建設用地，應當一律以出讓等有償使用方式供應。對于原劃撥土地（政府過去以劃撥方式供應的土地）如何納入有償使用問題，我們認為，現有城市劃撥用地絕大多數是在《城市房地產管理法》實施（1995年1月1日）前供應的，現有劃撥用地如果不發生改變，法律法規未要求立即實行有償使用，可以繼續以劃撥方式使用；如果原劃撥土地改變用途或發生轉讓、企業改制時，應當與《劃撥用地目錄》核對，改變后不再符合《劃撥用地目錄》的，應當依法辦理出讓、租賃等有償使用手續；改變后仍符合《劃撥用地目錄》的，經批準可繼續以劃撥方式使用。

（二）國有土地有償使用方式

1、三種有償使用方式的適用范圍

(1)作價出資或者入股方式的適用范圍。企業必須屬于國務院或省級人民政府批準的授權投資機構和國家控股公司試點企業。

(2)出讓方式的適用范圍。出讓方式是國有土地使用權有償使用的主要方式，對所有土地和產業類型都適用。

(3)租賃方式的適用范圍。租賃方式同樣是法定的國有土地使用權有償使用方式，是出讓方式的重要補充，除商業性房地產開發外，其他土地有償使用可采用出讓，也可采用租賃方式。

2、國有土地出讓的具體方式

根據《城市房地產管理法》、《土地管理法》和國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》等法律法規和政策規定，出讓國有土地使用權可以采取協議、招標、拍賣或掛牌方式，招標拍賣掛牌方式和協議方式都是土地出讓的法定方式。

2007年9月28日，部長徐紹史簽發39號令《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，自2007年11月1日起施行。39號令保持了11號令的總體框架和主要內容不變，著重對與《物權法》有關的內容進行修改完善，同時針對11號令在實施過程中存在的突出問題，完善相關條款。可以說，與部11號令相比，新的39號令，進一步擴大了招標拍賣掛牌的范圍，更充分體現了公開、公平、公正的市場經濟原則，更有利于形成資源配置的價格形成機制，更大程度上發揮市場配置土地資源的基礎性作用。

3、方式選擇

根據上述法律、法規和政策規定，招標拍賣掛牌方式和協議出讓方式都是土地出讓的法定方式，各有不同的適用范圍：在政府供地中，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；上述四類經營性用地以外的土地，供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式供應。只有一個意向用地者的，方可采用協議方式供應。

4、協議出讓國有土地使用權范圍

出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協議方式，主要包括以下悄況：

(1)供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的上地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的；

(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；

(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；

(4)出讓土地使用權人申請續期，經審查準予續期的，可以采用協議方式；

(5)法律、法規、行政規定明確可以協議出讓的其他情形。

5、對招標拍賣掛牌方式的認識

首先，從理論上看，國有土地招標、拍賣、掛牌方式均具有供地信息提前、供地過程公開透明、供地價格市場確定、供地結果向社會公示、配置效率高的特點．是符合市場經濟發展的要求。

其次，從法律法規和政策規定上看，招標拍賣掛牌三種方式是同等的，沒有誰優誰劣的問題。11、39號令沒有規定哪種性質的土地必須以招標方式供應，哪種性質的土地必須以拍賣或掛牌方式供應。從政府這一供地主體來說，同一宗地，既可以招標方式供應，也可以拍賣或掛牌方式供應。對開發商來說，同一宗地，可能以招投標方式競得，也可能從拍賣市場上取得，可在政府土地有形市場上摘牌取得。

最后，從實踐上看，選擇具體的出讓方式與一個地區經濟發展水平、市場發育程度、出讓方的偏好等均有關系。在具體的出讓活動中，土地行政主管部門應視國家產業政策、政府對土地的要求、土地用途、規劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一般而言，對于土地使用者和土地用途無特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標的經營性用地，應采用拍賣、掛牌或招標方式；對于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地，應采用招標方式出讓。從近年來各地的操作情況看，競爭性不強或土地市場不發育的西部地區，選擇掛牌出讓的情況居多，如寧廈，不論是商品房開發用地，還是商業用地，基本上都是掛牌方式供應。市場比較發育的地方如東南地區，選擇招標拍賣的情況居多；對土地開發條件約束較多的，選擇招標拍賣的居多；對土地開發要求條件不多的，如一些小宗的商業用地，采取拍賣方式的居多。但是，采取什么方式，沒有絕對的標準，上海土地采取招標方式出讓的居多，選擇拍賣和掛牌的較少，而四川省則規定房地產用地全部以拍賣方式出讓。

6、淺析國土部39號令

39號令是根據《中華人民共和國物權法》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》及相關法律法規的要求，對《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）中有關內容進行修改而成。

（1）關于建設用地使用權的名稱和空間范圍，在39號令中，“國有土地使用權”一律稱為“國有建設用地使用權”；在第二條中明確，“在中華人民共和國范圍內以招標、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設立國有建設用地使用權的，適用本規定”；將11號令第九條、第十五條、第十七條中擬出讓土地的“位置”一律修改為“界址、空間范圍”。

（2）關于招標拍賣掛牌出讓范圍，鑒于《物權法》明確將工業用地出讓納入招標拍賣掛牌范圍，39號令在第四條第一款中規定，“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，明確將工業用地納入招拍掛范圍。

（3）關于掛牌出讓申請時間和截止問題，39號令對掛牌申請截止時間作了進一步明確，在第十一條規定：掛牌出讓的，出讓公告中規定的申請截止時間，應當為掛牌出讓結束日前2天,即留下一定的審查時間即可。這樣，就為潛在競買人隨時提出競買申請提供了盡可能多的時間，出讓方在掛牌期間仍可以接受新的申請人申請，使潛在競買人可以隨時加入競買。39號令第十九條對11號令中掛牌截止的內容重新進行了明確，修改為“掛牌截止應當由掛牌主持人主持確定”。

（4）關于繳納出讓價款和發放建設用地使用權證書，為進一步規范土地出讓管理，防止欠繳土地出讓金，針對一些地方存在受讓人未繳清全部出讓金但分期取得建設用地使用權證書的情況，39號令將11號令第二十三條修改為“受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書”。

39號令的出臺，進一步規范了國有建設用地使用權出讓行為，為優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度。

四、新形勢下的地價管理工作的重點

(1)國家對協議出讓國有土地使用權采取最低限價。其主要作用是防止各地競相壓價出讓，增加土地出讓工作的透明度，便于上級政府對下級政府出讓行為的監督，便于使用者和投資者了解不同行業的地價優惠幅度，確定合理的投資方向。

（2）政府可以按經濟和城市建設的需要，對單位和個人的土地使用權實行提前收回。此規定便于政府因社會公共利益需要，適時調整不合理的土地利用結構。

（3）政府對土地使用權的轉移有優先購買權。該規定的主要目的是防止交易雙方瞞報交易地價，維護土地市場秩序。

（4）政府對地價上漲可采取必要的行政手段進行干預。該規定的主要作用是防止市場地價的不合理上漲和土地投機行為，滿足社會各方面對土地的需求。

（5）通過征收土地增值稅，防止交易雙方虛報、瞞報交易地價，將社會發展造成的土地收益收歸國家。

五、具體問題探討

1、劃撥土地使用權人申請改變原劃撥土地用途應如何辦理？

根據上述規定，經批準改變劃撥土地用途，改變后的土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經批準，可以繼續以劃撥方式使用，辦理相應的劃撥用地手續，換發新的《國有土地劃撥決定書》。

改變后的土地用途不再符合《劃撥用地目錄》的，應當依法辦理有償用地手續。具體可分兩種情況：

（1）地方法規或行政規定明確劃撥土地改變用途應當收回土地使用權的，或者《國有土地劃撥決定書》明確改變用途應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回劃撥土地使用權，依法有償供應，屬于經營性用地的，應當依法以招標拍賣掛牌方式供應。

（2）地方法規、行政規定沒有明確，《國有土地劃撥決定書》也沒有約定的，根據國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發〔**〕28號）第17條的規定，經批準可以辦理協議出讓手續，但應當按照上地市場價格補繳土地出讓金，即應補繳的土地使用權出讓金額=新用途的出讓土地使用權市場價格－原用途的劃撥土地使用權市場價格。

《協議出讓國有土地使用權規范》具體明確了相關程序。

2、劃撥土地使用權轉讓，應當如何辦理？

根據《城市房地產管理法》第39條規定，劃撥土地使用權轉讓，應當報有批準權的人民政府批準。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方與市、縣人民政府土地行政主管部門辦理土地使用手續。

經批準轉讓的，轉讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》的，辦理相應的劃撥用地手續，頒發《國有土地劃撥決定書》。轉讓后土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應當由受讓方辦理出讓等土地有償使用手續，具體可分兩種情況辦理：

（1）地方法規或行政規定明確劃撥土地轉讓應當收回土地使用權的，或者《國有土地劃撥決定書》明確劃撥土地轉讓應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回轉讓人的劃撥土地使用權（對劃撥土地使用權人給予相應補償，補償金額根據劃撥土地使用權價格確定）后，依法有償供應，屬于經營性用地的，應當依法以招標拍賣掛牌方式供應。

（2）地方法規、行政規定沒有明確，《國有土地劃撥決定書》也沒有約定的，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔**〕28號）第17條的規定，應當在土地有形市場公開交易，從成交價款中優先扣繳土地出讓金（扣繳的土地出讓金應按照土地市場價格確定，即成交價格扣除劃撥土地使用權價格后的余額，劃撥土地使用權價格屬于對原土地使用權人的補償），受讓方與土地行政主管部門簽訂土地有償使用合同，與原劃撥土地使用權人簽訂土地補償合同。應交納的土地使用權出讓金額=出讓土地使用權市場價格－原劃撥土地使用權市場價格；轉讓方應取得的土地補償=劃撥土地使用權市場價格。

《協議出讓國有土地使用權規范》具體明確了相關程序。

3、出讓土地使用權改變土地用途，應如何辦理？年限如何確定？補擻出讓金額如何確定？

根據《城市房地產管理法》第17條和第43條的規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。此外，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔**〕28號）第16條的規定，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同，土地使用權人不按照約定條件使用土地的，要承擔相應的違約責任。因此，土地使用者未經批準不得搜自改變土地用途，經批準改變出讓合同約定的土地用途的，應根據原《土地使用權出讓合同》的約定不同分兩種情況處理：

（1）《國有土地使用權出讓合同》明確約定土地使用者改變土地用途應當收回土地使用權或者地方法規或行政規定明確改變土地用途應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回土地使用權（對出讓土地使用權人給予相應補償，補償金額根據余期出讓土地使用權價格確定）后，依法重新公開供應。

（2）《國有土地使用權出讓合同》沒有約定、地方法規、行政規定也沒有明確規定的，土地使用者應當按規定報經出讓方（市、縣人民政府土地行政主管部門）和城市規劃行政主管部門批準，批準后應當簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，即對原出讓合同約定的土地用途、出讓年期、出讓金額等進行相應調整，重新核定。

土地用途和出讓年限確定后，即可根據新舊土地用途、出讓年限和批準時的土地市場價格水平確定應補繳的土地出讓金額。應補繳的土地出讓金額＝批準時的新用途、新出讓年期下的土地使用權市場價格—原用途在批準改變用途時的剩余年期出讓土地使用權市場價格。

4、出讓土地使用權轉讓應具備什么條件？如何理解？

根據《城市房地產管理法》第38規定，出讓使用權轉讓應當符合兩個條件：1、按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得《國有土地使用證》；2、按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，完成開發投資總額的25％以上，屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。因此，出讓土地使用權轉讓不需要也不要求土地行政主管部門批準，但具備上述兩個條件是法律明確的轉讓人的義務，轉讓人在達成轉讓協議前必須滿足上述兩個條件，并在申請變更土地登記時出具雙方轉讓協議、原《國有土地使用證》以及已投資額達到總投資額25％以上等的書面證明文件。

5、招標拍賣掛牌出讓工作中，毛地和凈地出讓有什么不同？

“毛地”和“凈地”都是俗稱。從形態上看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地；凈地指已經完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地。從產權和法律關系上看，二者也有明顯不同，毛地出讓往往是政府出讓土地時尚未完成國有土地使用權收回和拆遷補償工作，涉及多方法律和經濟關系，需要銜接好國有土地使用權收回、補償和出讓等方面的法律關系；凈地出讓則往往是政府已經完成了出讓前的土地使用權收回和拆遷補償工作，法律關系相對簡單。

鑒于毛地出讓涉及的法律關系復雜，還涉及到土地使用權收回、出讓與《房屋拆遷條例》規定的拆遷程序等的銜接問題，同時，出讓后拆遷和開發也往往容易出現糾紛問題，因此我們提倡在工作中推行凈地出讓。

6、出讓土地使用權能否提前收回？應如何收回？

《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。《土地管理法》第五十八條觀足：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

1、為公共利益需要使用土地的；

2、為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”

因此，根據上述法律規定，出讓土地使用權一般不得提前收回，在特殊情況下，為公共利益需要或為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，土地使用權可以提前收回，但必須經過批準并要履行法定的收回程序，并對原土地使用權人給予相應補償。

新出臺的土地管理法范文第3篇

關鍵詞：集體建設用地；入市；認知；意愿

一、引言

集體建設用地（集體非農用地、集體非農建設用地）入市的探討早在20世紀90年代中后期就已經開始，研究者就集體建設用地入市所需法律支撐、制度政策設計、市場架構及支持體系等諸多方面形成了眾多優秀的研究成果，并提出了很多具有操作價值的建議。對于集體建設用地入市的必要性和可行性，目前學界已經基本形成共識，但部分學者強調集體建設用地入市的障礙和風險，對集體建設用地入市提出了他們的擔心。這些學者的擔心在一些地區的實踐中不幸被印證。一項旨在保障農村集體和農民的土地權益，同時也有利于城市化進程的產權改革，其結果為何背離了改革設計者的初衷？這是值得認真反思的一個現實問題，需要我們對各個試點區域集體建設用地入市的制度設計進行深刻的反省。與此同時，集體建設用地入市的各利益相關方對這一制度的認知狀況及其利益訴求（意愿）顯然也是認識上述問題的一個重要視角。

浙江省是我國在城鄉一體化方面走在前列的省區，各利益相關方對農村集體建設用地入市的認知與意愿可以從一個側面反映我國實施這一制度需要關注的一些問題。為此，2010年7月我們在浙江省杭州、寧波、溫州、臺州、湖州、舟山、麗水、衢州共8個市各隨機選取了1個縣（市、區）共8個縣（市、區）作為問卷調查樣本區，每個樣本區選取3個縣局干部（2個國土局干部和1個農業局干部）、6個鄉鎮干部（隨機選取2個鄉鎮的各3個鄉鎮干部）和6個農民（隨機選取2個鄉鎮的各3個農民）共15人作為調查樣本，進行了以集體建設用地入市的認知與意愿為目標的專題問卷調查，總計調查樣本120個，回收有效問卷120份。

本次調查問卷涉及認知和意愿方面的選題15個，其中集體建設用地入市制度認知方面的選題13個，意愿方面的選題2個。

二、對集體建設用地入市的認知狀況

調查對象對集體建設用地入市的認知方面的13個選題的問卷調查結果，如表1所示。

問題1：“您是否了解現行的土地制度及法律法規”。主要用于檢測土地管理的相關法律知識的普及程度。設計了三個選項，分別是A比較了解、B有一定了解、C完全不了解。結果表明大多數人對此都有一定了解，但比較了解的僅有15.00%，而有15.00%的人則完全不了解，說明在我國已經施行了近30年的土地管理法的知識普及還相當不夠，很可能某些地區對農民的土地管理法普及工作就沒有進行過。

問題2：“您認為集體建設用地入市是否合法”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的合法性的認識。設計的三個選項是：A合法、B非法、C屬于灰色地帶。結果顯示，僅有14.17%受訪對象認為集體建設用地入市是合法的，絕大多數受訪者則認為集體建設用地入市是非法的或是可以做但不能說的灰色地帶。但對于入市究竟是屬于明確的非法行為，還是屬于灰色地帶，則分歧也較大，持這兩種看法的人分別占了兩個差不多大小的比例，表明大家對這一點的認識比較模糊。對這一問題的回答結果與問題1的回答結果相悖，在大多數受訪者對土地管理法了解不多的情況下卻又對集體建設用地入市的不合法性有如此一致的認識，說明一些地方在實踐中明令禁止集體建設用地入市，而另外一些地方已形成隱性的集體建設用地市場。

問題3：“集體建設用地入市是否有利于經濟發展和體制改革”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的價值認識。設計的三個選項是：A對兩者都有利、B只有單方面的促進作用、C都不會有效。結果表明，超過半數（55.00%）的受訪者認為是對經濟發展和體制改革都有利的，另有29.17%有訪者認為只具有某一方面的促進作用，即絕大多數受訪者認為集體建設用地入市是有好處的，僅有15.83%的人不看好這項政策，認為什么積極作用都沒有。這一結果表明集體建設用地入市是順應主流民意的。

問題4：“誰是集體建設用地入市后最大的受益者”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市收益分配的預期或當前的收益分配結構。設計的選項為：A政府、B村集體、C村干部、D農民。四個選項的選擇頻率由高到低依次是：政府（31.67%）、村集體（26.67%）、農民（24.17%）、村干部（17.50%）。這一結果顯示了以下方面的認知內涵：其一，這一旨在保護農民集體和農戶土地權益的制度安排與其現實利益分配狀況并不一致，近1/3的受訪者認為政府將成為最大的受益方，而僅不足1/4的受訪者認為農民才是最大的受益者；其二，受訪者的歷史經驗使其對各類制度安排的最終效果持有懷疑，政府的強勢往往使普通民眾降低在某一制度安排中的受益預期；其三，僅有17.5%的受訪者認為村干部是最大的受益者，這說明許多人對農村干部可能侵害農民利益的擔心有一定的道理，同時通過多年的村級民主制度，浙江省的村級干部已為大家所認同；其四，受訪者對農村土地的集體所有具有較為清晰的認識，若把選項B和選項C均用于表示村集體的受益，則兩項合計的選擇頻率達44.17%。總體上看，先國家、后集體、再個人的傳統價值觀念仍然有著較大的力量。

問題5：“如何看待《土地管理法》不許集體建設用地入市的規定”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的合理性的認識。設計的選擇項分別是：A不夠合理，需要完善和改進；B總體合理，國家有慎重的考慮；C其他。與問題3關于集體建設用地入市的價值認識中近85%的受訪者認為這一制度具有明顯的價值相悖，這里有2/3（68.33%）以上的受訪者又認同禁止集體建設用地入市的合理性。其原因在于：一是普通民眾對國家制度安排的無條件信任，大多數民眾相信只要是國家層面做出的制度安排都應該是對的，許多制度政策之所以出問題都是下面執行上的原因；二是受訪者在某種程度上意識到了這一制度安排存在的風險；三是受訪者對集體建設用地入市制度安排的收益預期較低。但也有29.17%的受訪者表達了對現行土地法規禁止集體建設用地入市的不滿。

問題6：“十七屆三中全會提出統一地產市場的政策含義”。用于檢測調查對相關國家新出臺政策的解讀能力和認知水平。設計的三個選項是：A表達了中央政策改革農村土地政策的意向；B只是一項單純的政策而已；C其他。超過七成（70.83%）的受訪者意識到了這是國家釋放的一個強烈集體建設用地改革信號，表明浙江民眾對中央新的政策精神較強的解讀能力，這也可能是浙江的許多改革能夠走在全國前列的重要基礎。

問題7：“集體建設用地入市在操作上是否可行”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的障礙因素的認識。設計的選項是：A可行，只要設計得當；B不可行，因素太多；C其他。結果顯示，59.17%的受訪者對集體建設用地入市制度的施行持樂觀態度，相信通過巧妙的設計，各種各樣的問題與障礙都會被克服掉。但有30.00%的受訪者則認為這一制度施行的障礙因素較多，因而并不可行。哪些因素會最終阻礙這一制度的施行，將是我們需要進一步重點關注的問題。

問題8：“集體建設用地入市在不久的將來會否實行”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市政策出臺的必要性認識和時間預期。設計的四個選項是：A為社會經濟發展會較快實行；B事關國家大政，需很長時間；C不可能實行；D其他。結果顯示，95%的受訪者認同這一政策施行的必要性，認為這一政策的施行只是時間的遲早問題，更多的（70.83%）受訪者顯示了他們對這一政策準備過程的耐心，認為這一政策事關國家大政，需要較長的時間準備，僅有24.17%的受訪者認為這一制度應較快施行。

問題9：“集體建設用地入市會否引發風險”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險的認識和估計。設計的三個選項是：A必然產生；B目前難以預測；C沒有風險。結果表明，63.33%的受訪者認為集體建設用地入市存在必然的風險，另有35.83%有受訪者認為政策施行的風險不確定，目前難以預測，僅有0.83%的受訪者認為不存在風險。這表明了受訪者的政策風險意識較強和風險評估的理論，以及集體建設用地入市風險的現實存在。

問題10：“集體建設用地入市存在哪些風險”（可多選）。用于檢測調查對象對風險的辨認能力和各類風險的評估。設計的四個選項是：A不利于保護耕地；B導致經濟建設的短視和投機；C影響社會穩定；D其他風險。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：A（71.67%）、B（69.17%）、C（49.17%）、D（2.50%），其中A、B兩項的選擇頻率相當且2/3以上受訪者認為存在此類風險，表明受訪者認為此兩項為集體建設用地入市的最主要風險，次之為C。

問題11：“預防集體建設用地入市風險應做好哪些準備工作”（可多選）。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險防范體系的認知。設計的選項包括：A完善相關的法律法規，堵住相關制度漏洞；B統一城鄉土地權利，實現同地同權；C建立統一健全的城鄉土地流轉市場；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：A（77.50%）、C（66.67%）、B（55.83%）、D（3.30%）。有超過半數的受訪者選擇了A、B、C作為應對集體建設用地入市風險的措施，其中A、C兩項選擇頻率在2/3以上，表明完善法律法規和統一城鄉土地市場是受訪者普遍認同的主要風險防范手段，其次是需要在法律授權上實現真正意義上的同地同權。

問題12：“控制風險政府要做哪些工作”（可多選）。用于檢測調查對象對政府在集體建設用地入市風險防范中的責任的認知。設計的四個選項為：A建立行政責任承擔與問責機制；B完善集體土地所有權和建設用地使用權的登記發證制度；C嚴格控制集體建設用地入市的總量和用途；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：C（77.50%）、A（66.67%）、B（52.50%）、D（3.33%）。與上一問題的選擇結果類似，同樣有超過半數的受訪者認為A、B、C工作應該成為政府控制集體建設用地入市風險的主要措施，其中C、A兩項選擇頻率在2/3以上，表明受訪者最希望政府把好入市源頭這一關，同時需要建立集體建設用地入市的行政責任承擔與問責機制，約束政府行為。此外，建立一個完善的登記發證制度，使土地流轉市場能夠有序高效地運行，也是受訪者的普遍期待。

問題13：“降低風險民眾要做哪些工作”（可多選）。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險防范工作的民眾責任的認知與意愿。設計的四個選項為：A改進自身的觀念，增強風險防范意識；B了解相關法律法規，用法律武器維護自己的權利和珍貴的土地資源；C實際操作中守法守德；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：B（80.00%）、C（64.17%）、A（63.33%）、D（1.67%）。其中A、B、C三項的選擇頻率均超過60%，表明受訪者的具有較高的風險防范意識和高度的主人翁責任感，這應該是集體建設用地入市風險的重要壁壘。

三、對集體建設用地入市的意愿

調查對象對集體建設用地入市的意愿方面的2個選題的問卷調查結果，如表2所示。

問題14：“是否愿意將本村（或本鄉本縣）作為集體建設用地入市試點”。用于檢測調查對象實施集體建設用地入市的意愿。設計選項為：A支持；B反對；C無所謂。結果表明，有47.50%的受訪者明確表示支持集體建設用地入市在其所在區域的實施，另有28.33%的受訪者抱無所謂的態度，這兩部分成員（75.83%）不會成為集體建設用地入市的阻力；明確反對集體建設用地入市在其所在區域試點的受訪者仍有較高的比例，他們反對的原因值得深入探討。總體上看，集體建設用地入市的民眾意愿較強，支持率較高，制度出臺的時機已經成熟。

問題15：“集體建設用地是否應該入市”。用于檢測調查對象對集體建設用地的入市意愿。設計的選項為：A從權利平等和發展經濟的角度，應該入市；B與國家相關規定抵觸，不應該；C無所謂。結果顯示，有57.50%的受訪者明確表示集體建設用地應該入市，這一比例略高于上一選題中的明確支持者，另有11.67%的受訪者抱無所謂的態度，這兩部分成員（69.17%）應該成為集體建設用地入市政策施行的重要依靠對象；而認為不應該施行這一制度的受訪者（30.83%）明顯多于上一選題中的明確反對者，表明部分受訪者盡管能夠認識到集體建設用地入市的好處，但基于國家對集體建設用地入市的制度性禁止，而得出了不應該施行這一制度的價值判斷。

四、結論

第一，民眾的法律意識和法律觀念明顯增強。盡管大多數受訪者表示對于土地法規只是有一定的了解，但絕大多數受訪者集體建設用地入市不合當前的法律法規，并且認為對于集體建設用地入市而言，普通民眾需要做好法律的學習和普及工作。

第二，集體建設用地入市的必要性和可行性基本形成共識，對這一制度的出臺有較為緊迫的需求。

第三，集體建設用地入市存在一定的風險，需要社會各界的共同努力以避免可能出現的風險。要重點關注研究集體建設用地的入市的兩類風險，一是耕地資源安全風險，需要研究建立更加嚴密的耕地資源監控體系，防止耕地以各種隱蔽的形式轉化為建設用地；二是各類以地生財的投機和短視行為風險，需要研究建立嚴格的市場監督機制，防止圍湖造地、毀林毀草造地、囤積居奇等行為。

第四，要高度關注集體建設用地入市制度中的利益分配制度設計，防止政府成為最大受益者這一情形出現。一要明確集體建設用地的產權歸屬和產權性質，實現真正意義上的“同地同權”；二要在制度上規范政府的行為，防止政府成為集體建設用地入市的直接受益者。

參考文獻

1、楊毅，王曉霞，蔣一軍.中國農村集體建設用地使用權流轉政策的梳理與展望[J].中國土地科學，2009(4).

2、王一涵.政府利益與集體建設用地入市流轉制度構建[J].廣西農學報，2008(3).

3、王小映.推進集體建設用地市場化改革[J].中國土地，2005(12).

4、黎平.農村集體建設用地流轉治理的路徑選擇[J].中國土地科學，2009(4).

新出臺的土地管理法范文第4篇

【關鍵詞】城市地下空間 開發利用 問題 對策研究

一、引言

近年來，隨著城市化進展加快，城市規模不斷發展壯大，由于地上空間有限，對城市地下空間的開發利用逐漸加強。城市軌道交通的建設也帶動了地下空間資源的開發利用。城市地下空間不同于地上土地資源，其開發利用有不可逆性，同時也要滿足人防工程的要求。目前，在城市地下空間開發利用過程中，存在著很多問題，亟須尋求切實有效的對策進行解決。

二、我國城市地下空間開發利用現狀

我國的城市地下空間利用，開始于60年代的人防工程建設，80年代中期以來，在北京、上海等大城市，隨著舊城改造工程的起步，與城市再開發相結合的地下空間利用項目不斷增加，類型和規模不斷擴大。城市地下空間利用主要包括以下幾個方面。

1.城市軌道交通

城市軌道交通的建設極大的改善了城市交通狀況，地下空間的優勢得到明顯體現。目前國內有北京、上海、廣州、深圳、南京等22個城市已經建成并運營城市軌道交通線路101條，修建規模還在不斷擴大。鄭州市已開通地鐵1號線，2號線、5號線正在建設中。

2.城市隧道工程

城市隧道工程是城市道路交通的重要組成部分。隨著城市化進程的推進，城市機動車的數量正持續高速增長，而城市已沒有再進行規模化道路建設的可能，建設城市隧道已成為必然趨勢。以鄭州為例，2014年開工建設了中州大道4處下穿隧道、金水路3處下穿隧道，市政隧道的建設將極大改善了道路交通狀況。

3.地下街、地下商場及地下綜合體

我國許多大、中型城市的繁華地區都建有地下商場、地下商業街及地下綜合體。地下商業街通常結合地鐵車站建設，既能滿足過街交通需求，又能帶來商業效益。目前北京、上海、哈爾濱、沈陽、大連、成都等大型城市都建有數萬至十多萬平方米的地下綜合體和地下街。鄭州新建成的地下街有二七區德化步行街等；鄭州市地鐵1號線站點與商業設施也做了互通互連，例如人民路站與丹尼斯、二七廣場站與北京華聯均做了互通互連，發揮地鐵站點與周邊商業設施的綜合效益。

4.地下公共設施

國內許多城市都在積極規劃建設綜合管廊。北京于1958年在天安門廣場下鋪設了1000多米的綜合管廊。上海于1994年規劃建設了大陸第一條規模最大、距離最長的綜合管廊――浦東新區張楊路綜合管廊，全長11.1公里。目前，國內很多城市都在新區規劃建設綜合管廊，如深圳中心區、上海松江大學城、廣州大學城、寧波東部新城等。

三、存在問題分析

城市地下空間開發涉及土地、規劃、管理、運營維護等諸多環節和因素，在開發利用過程中，問題逐漸呈現，概括如下。

1.國家層面法律、法規體系缺失。

目前，國家層面地下空間開發利用的相關法律法規尚不完善，《城鄉規劃法》、《土地管理法》和《物權法》等對地下空間只是“原則表述”。建設部規章《城市地下空間開發利用管理規定》（1997）僅涉及規劃、建設等方面原則性規定；《人民防空法》僅對人防工程建設與管理做出了規定。對于地下空間權的有償使用，產權取得、轉讓、租賃、抵押等，國家尚未出臺專門的法律、法規。技術層面存在土地出讓金的收取、容積率的計算、規劃設計條件的確定、產權登記政策的明確等一系列需要研究確定的問題。

2.地方層面相對分散、缺乏支撐

國內部分城市結合自身實踐積極進行探索，相繼出臺了一些地方性法規、規章和政策，例如，天津市于2008年出臺了《天津市地下空間規劃管理條例》、上海市于2013年出臺了《上海市地下空間規劃管理條例》、杭州市于2009年出臺了《杭州市區地下空間建設用地管理和土地登記暫行規定》、西安市于2014年出臺了《西安市地下空間開發利用管理辦法》，均從不同角度加強了對地下空間開發利用的管理。鄭州市于2014年出臺新的《鄭州市城市地下空間開發利用管理暫行規定》，從地下空間的規劃、產權確定及管理維護等方面，進行了規定，要求，編制城市總體規劃時，應當同步編制城市地下空間及人防開發利用規劃。

地方層面對地下空間開發利用管理的規定在土地出讓金征收標準、供地方式、產權性質界定等方面差異較大，也都明顯滯后于城市地下空間的實踐運行。

3.缺乏技術標準和規范

城市地下空間開發利用的技術標準不一，無明確的規范依據。例如對開發深度和層數均無明確規定。

4.管理體制機制不完善

在我國對地下空間開發利用的管理過程中，存在多頭管理與無人管理并存現象。對于多頭管理，地下空間的開發用涉及土地、規劃、人防等多個部門，管理權限條塊分割、缺乏統一協調，無法明確各部門的權利責任，導致其各行其是。對于無人管理，很多工作職能分工尚不明確，例如，對地下空間的使用管理監控不到位。多頭管理與無人管理并存的矛盾現象無法保證開發投資者的利益，還對開發地下空間的積極性造成了嚴重影響。

鄭州市城市地下空間利用存在以上普遍問題，尤其是缺乏地下空間技術標準規范，在控制性詳細規劃中，對地下空間的部分指標無法做出明確要求。規劃審批、建設管理、使用維護等環節均存在問題。

四、對策研究

針對以上存在問題，結合實際調研，經過分析研究，提出以下對策。

1.國家層面制定法律、法規

研究出臺城市地下空間開發利用法律、法規，從國家層面為地下空間開發利用提供法律依據。對地下空間產權進行界定，同時，體現對地下公共交通的控制引導，明確監督主體，保障開發建設嚴格按照規定執行。做到有法可依、執法必嚴、違法必究。法律、法規能夠具體指導地方建設。

2.明確地下空間權屬劃分和收費標準

結合國家法律法規，地方層面能夠明確地下空間權屬劃分和收費標準。對地下空間使用權進行產權登記，主要包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要做出明確規定。出臺有關地下空間土地使用費標準，積極鼓勵引導多元化資本進入地下空間開發。

3.研究制定相關技術指標規范

研究制定城市地下空間開發利用有關技術標準規范，從技術指標層面對地下空間開發利用提供規劃和建設依據，不斷完善地下空間開發利用的技術標準規范體系。對方案技術審查提供直接依據。

4.理順管理體制機制

城市地下空間開發利用涉及多個部門，建議理順工作體制機制，明確責任和監督主體。完善對地下空間工程竣工驗收程序，加強對地下空間工程平時主要使用功能的監督管理。逐步完善我市城市地下空間的規劃、建設和管理工作。

針對鄭州市的情況，按照新出臺的《鄭州市城市地下空間開發利用管理暫行規定》（2014）嚴格執行規劃、維護管理等要求，編制城市地下空間利用及人防工程專項規劃，在地塊控制性規劃中明確地下空間指標體系，同時，部門之間加強協調溝通，不斷完善工作機制。

五、結束語

城市地下空間的開發利用可以有效緩解城市土地資源緊張問題，已經成了現代城市可持續發展的重要保證，城市地下空間的開發有廣闊的前景。目前，開發利用過程中存在的問題不容忽視，應當在在不斷創新發展中解決問題。多措并舉、多管齊下，城市地下空間開發利用將會更加規范合理有序。

參考文獻：

[1] 鄧少海、陳志龍、王玉北.城市地下空間法律政策與實踐探索[M].南京：東南大學出版社，2010

[2] 王鵬飛、王向華.對鄭州市地下空間開發利用的思考[J].地下空間與工程學報.2012（2）

新出臺的土地管理法范文第5篇

一、農村土地承包經營權在流轉過程中存在的問題

農村土地承包經營權作為一種財產性權利，可以為承包主體帶來收益。實現收益的方式除了農戶自行經營承包地之外，將土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，也是實現收益的重要途徑。在現實生活中，農村土地承包經營權早已廣泛流轉。筆者在司法實踐中發現，農村土地承包經營權在流轉過程中極不規范，不同程度地存在以下問題，并由此產生大量訴訟。

1.以租代征現象普遍。農民以轉包的方式將其擁有的農村土地承包經營權流轉給他人，有利于農村土地的集約使用與規模經營，與統籌城鄉發展的改革方向相一致。然而，筆者在司法實踐中發現，“以租代征”現象普遍。所謂“以租代征”，是指用地單位繞過法定的農用地轉用和土地征收審批手續，通過租用農民集體土地，而直接進行非農業建設的行為。“以租代征”不是法定的農村土地承包經營權流轉方式，而是違反《土地管理法》的行為，受到法律明令禁止。然而，在經濟利益的驅動下，以租代征現象在地處城鄉結合部、經濟相對發達的近郊區普遍存在。由于“以租代征”合同所設定的租賃期限普遍較長，而合同簽訂時的土地價值不高，雙方約定的租金標準也不會太高，“以租代征”實質成為一種“圈地運動”。一方面，隨著統籌城鄉改革的深入以及城鎮化進程的加快，土地價值凸顯，帶給經營者的收益成倍增加，雙方約定的租金顯得微不足道；另一方面，簽訂租賃合同的農民在很長一段時間內將失去土地經營權，而土地經營權對農民而言，意味著生存保障。可以預見，如果不加以引導，“以租代征”問題在統籌城鄉發展過程中可能凸顯。隨著時間的推移，“租賃雙方”因租金標準問題產生的糾紛將大量出現，從而影響到社會的和諧穩定。

2.流轉主體不適格。在我國，農村土地承包方式分為家庭承包與其他方式承包兩種，且以家庭承包方式為主。其他方式承包僅適用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。在家庭承包中，承包以戶為單位，即承包方為本集體經濟組織的農戶。一般情況下，該農戶派出一名代表人與發包方(集體經濟組織)簽訂農村土地承包合同后，該農戶取得土地承包經營權，遂被稱之為承包經營戶。該承包經營戶才是決定其承包經營權是否流轉以及如何流轉的權利主體。值得注意的是，家庭承包中的“承包經營戶”與戶籍管理中的“家庭戶”并不吻合。例如，年邁父母與成年子女居住在一起，在戶籍管理中，也屬于同一個家庭戶口。但在土地發包時，父母與成年子女分別與發包方簽定了農村土地承包合同，則父母與成年子女就分屬于不同的承包戶。反之，父母與成年子女早已分家居住，且在戶籍管理中，也分別擁有各自的家庭戶口。但在第二輪承包時，因當時各種農賦稅及提留尚未取消，許多集體經濟組織擔心如果父母因年邁而無力耕種時，村社無法完成農賦稅及提留任務，因此將父母與分家居住的成年子女合并在一起，與之簽訂農村土地承包合同。在此情況下，父母與成年子女就屬于同一承包戶。

過去在農業負擔過重，土地收益甚微的情況下，大量農民長期外出務工。一些農戶因長期在外而無法耕種土地，愿意將其擁有的農村土地承包經營權進行流轉。由于這些農戶長期在外，故出面處理流轉事務的主體通常是其留守在家的近親屬如父母兄弟等。流轉的土地由他人耕種后，數年來也從未發生過爭議。隨著統籌城鄉發展的深入以及城鎮化進程的加快，致使原本不值錢的農村土地價值成倍增加，原本無爭議的土地承包經營權流轉關系受到沖擊，大量與土地流轉有關的糾紛訴諸法院。既有原土地承包經營權人以簽定流轉合同的主體（其父母、兄弟等）并非權利人為由，主張流轉關系無效的糾紛，也有以流轉合同的簽訂主體雖然是土地承包經營權人，但侵犯了自己作為共有權人的利益為由，主張流轉關系無效的糾紛。

3.流轉形式不規范。在現實生活中，農村土地承包經營權流轉方式多種多樣。《農村土地承包法》針對不同的流轉方式設定了不同的形式要件。例如，“轉包”與“轉讓”的區別在于：轉包是指承包方在一定期限內（不超過承包期），將部分或者全部土地承包經營權讓與第三方，但承包方與發包方承包關系維持不變的流轉方式；而轉讓則是承包方將全部或者部分承包地的承包經營權在剩余期限內徹底讓渡給他人，承包方與發包方在該承包地上的承包關系隨之終止，由受讓的農戶與發包方確立新的承包合同關系，是最為徹底的土地流轉方式。正是鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，如果轉讓不當，對農戶的切身利益損害最大，故《農村土地承包法》為了體現對農戶的保護，對轉讓設定了最為嚴格的實質條件和形式要件：第一，承包方必須有穩定的非農職業或者穩定的收入來源；第二，必須經發包方同意；第三，受讓方應當是從事農業生產經營的農戶。而轉包是不需要發包方同意，只需報發包方備案即可。然而，在現實生活中，相當數量的農村土地承包經營權的設定形式不符合《農村土地承包法》的要求。多數情況下，農村土地承包經營權流轉雙方均為不具備法律專業知識的普通農戶，雙方在設定流轉關系時，有的甚至采取口頭約定的形式。雖然有的流轉協議采用書面形式，但錯別字多、措辭含糊不清、內容與形式不符等問題大量存在。例如，協議措辭為“轉讓”，但約定內容卻與“轉包”相似。有的居然約定轉讓的是土地“所有權”，約定流轉期限時使用“長期”“永久”等模糊字眼等等。此類糾紛訴諸法院時，可能致使承辦法官在適用法律時面臨兩難境地。

二、解決農村土地承包經營權流轉問題的對策

重慶市作為國務院批準設立的全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，探索出一條既好又快地促進農村土地承包經營權流轉的有效途徑，是我市在統籌城鄉發展過程中應當解決的重大課題。農村土地流轉問題不僅是個經濟問題，更是一個政治問題。故我市在探索如何加快和促進農村土地流轉時，應當更多地關注農民利益、關注社會的和諧穩定。

1．謹慎推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。如前所述，農民為獲得穩定收益，可能選擇將屬于自己的農村土地承包經營權以出租的方式流轉給他人以獲得穩定的租金收入。如果租賃合同簽署不當，則可能出現“以租代征”的情況，使得出租土地的農民淪落為失地農民，而獲得的補償卻是原本微薄卻還逐年貶值的租金收入。為了解決農民不能分享土地逐年增值所帶來的利益成果問題，可以考慮以謹慎的態度、試點的方式，逐步推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。

重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》第十六條載明：“支持探索農村土地流轉新模式。在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社；經區縣人民政府批準，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作，積極推進土地集約、規模經營，提高農民組織化程度，加快發展現代農業”，明確允許以農村土地承包經營權入股成立有限責任公司。該實施意見一出臺，就與北京“小產權房”、廣州“宅基地使用權入市”等話題一樣，引起全社會的廣泛關注與巨大爭議。重慶市農辦在《重慶市農村土地流轉問題的調查與思考》中對農民以土地入股組建公司存在的法律障礙作了如下分析:雖然《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都允許“承包農戶自愿聯合將土地承包經營權入股從事農業合作生產”，但《物權法》和《擔保法》均沒有賦予家庭承包土地經營權的抵押和擔保貸款的權利，其中《物權法》僅賦予家庭承包土地經營權以用益物權，《擔保法》則明確規定集體所有的耕地使用權不得用于抵押。此外，《公司法》還明確規定：有限責任公司由50個以下股東出資設立；全體股東的貨幣出資金額不得低于有限責任公司注冊資本的30%。前者限制了股田制公司吸收農戶的數量不得高于50戶，否則有的農戶就沒有股東資格，影響股份制公司規模的擴大。后者由于農戶出資多以土地折價方式進行，其現金入股能力有限，影響公司的注冊和運行。

筆者認為，以農村土地承包經營權入股成立有限責任公司在目前的法律框架下確實面臨諸多問題。除了市農辦分析到的法律障礙之外，還涉及與《公司法》所設定的法人人格獨立原則相矛盾。《公司法》第三條第一款規定:“公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任”。獨立性表明公司能夠以自己的名義去持有財產、取得財產和處分財產。股東出資完成之后，作為出資的財產或者財產性權利就屬于公司所有。股東以其出資額為限對公司承擔有限責任，而公司卻以其全部資產對公司債務承擔無限責任。如果農村土地承包經營權能夠作為一種財產性權利入股，那么此種流轉方式實質就是以轉讓的方式將農村土地承包經營權從農戶手中流轉到公司手中。如前所述，鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，法律對農村土地承包經營權的轉讓設定了最為嚴格的條件與程序。農村土地與城鎮土地不同之處在于，前者屬集體經濟組織所有，其使用權是基于身份關系獲得的，故只能轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，而后者屬國家所有，其使用權可以自由轉讓。因此，國有土地使用權可以作價出資，而農村土地使用權因轉讓受限，在現有法律框架下是不能作價出資設立公司的。

筆者認為，法律作為上層建筑總有滯后于經濟基礎的時候。在現有法律框架下，國有土地使用權可以作價出資設立公司而農村土地使用權則不能，實質是由于我國實行二元結構的土地制度造成的。而統籌城鄉發展的意思是將城市的發展與農村的發展聯系起來加以考慮。而重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，可以在一定范圍內、一定程度上對城鄉二元結構的土地制度加以突破。并且在現有法律框架下，農村土地使用權也僅僅不能用以作價出資開辦公司，但如果以其出資開辦農村合作經濟組織、合伙企業等，是沒有法律障礙的。因此，可以以謹慎的態度，逐步推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。

2．為農村土地承包經營權流轉提供規范的合同范本。筆者在辦理了大量涉及農村土地流轉糾紛后，感觸至深的是此類案件普遍存在證據認定困難的問題。《農村土地承包法》規定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同”。而在現實生活中，大量當事人以口頭約定的方式設定土地流轉關系。一旦發生糾紛，法院很難查明事實。由于當事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉合同專業性強，需要熟悉相關法律法規，故即使雙方當事人在設定流轉關系時簽署了書面協議，也普遍存在權利義務約定不明、措辭不當、內容有誤等問題。因此，筆者建議對于此類專業性、政策性極強的合同，可以由政府為當事人提供內容完備、形式規范的合同范本。此舉可以起到規范農村土地流轉關系，預防糾紛的發生，維護社會和諧穩定的積極作用。

需要提及的是，重慶市農辦早于2006年就向各區縣印發了《農村土地承包經營權流轉文書格式》，規范重慶市土地流轉中的五種合同文書和四種流轉文書文本。五種合同文書包括轉包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉讓合同；四種流轉文書文本包括流轉委托書、轉讓申請表、變更登記本、流轉登記簿。市農辦要求進行土地流轉的雙方當事人必須按照范本提供的基本內容和格式，結合當地實際和流轉土地的類型、用途，增補相應的約定條款，訂立正式書面合同，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任。市農辦強調，原來簽訂的土地流轉合同，不符合法律和政策規定的，應當重新簽訂；不完善的，應當逐步補充和規范；沒有簽訂土地流轉合同的，要按照新的合同格式及時補簽。

然而，筆者在司法實踐中至今未發現一起流轉雙方是按照市農辦提供的格式合同來設定流轉關系的案例。筆者認為，此種現象可能說明兩個問題：其一，格式合同推廣不力。多數情況下，設定流轉關系的雙方當事人均為普通農戶。他們既不懂得如何撰寫規范的流轉合同，也不知道政府為其提供了可以參考的合同范本，可以向當地土地承包管理機構索取，也可以在重慶農村信息網上下載，更不知道雙方簽署的協議需要報發包方備案。其二，格式合同確實起到了規范與穩定農村土地流轉關系的作用。在筆者承辦的土地流轉糾紛中，無一例外地未使用規范的流轉合同范本，從側面可能說明啟用規范的流轉合同范本確實起到了預防糾紛發生的作用。在雙方當事人按照流轉合同范本設定流轉關系的情況下，因約定的權利義務關系明確，雙方在履行合同的過程中就不會出現爭議。因此，產生糾紛并訴諸法院的便只有未采用規范合同范本的情形。以上兩點都說明了推行格式化、規范化的土地承包經營權流轉文書的必要性。農業行政主管部門應當依靠集體經濟組織，加大教育宣傳力度，推行用以農村土地承包經營權流轉的格式文書。

3．堅持以農戶為主導的流轉模式。農村土地承包經營權的權利主體是獲得土地承包經營權的農戶，故流轉主體也應當是農戶。農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉以及以什么方式流轉。《農村土地承包法》也以法律明文規定的形式對此進行了強調。然而，在現實生活中，基層地方政府以及村民自治組織在農村土地承包經營權流轉中發揮了主導作用。一些基層地方政府以及村民自治組織為了引進企業、發展當地經濟、增加收入，要么將農戶承包的土地集中起來，統一租賃給第三人，要么應用行政強權促成土地流轉。縱觀全國，這種企業依靠政府以政治化手段低價要地，其后農民又開始“奪地”的土地糾紛頻出。在此類土地流轉模式中，由于行政強權的介入，農民利益未得到充分尊重。在有些土地流轉過程中，居然從上到下蓋的都是官印，沒有農戶的簽章，為糾紛的發生埋下了伏筆。一旦土地大幅升值之后，農民發現流轉收益太低，分配太不合理，大規模的“奪地”糾紛就會發生。

筆者認為，在統籌城鄉發展過程中，加快和促進農村土地承包經營權流轉是必要的。而重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在土地流轉問題上，步子還可以快一點，膽子還可以大一點。但各級政府在促進農村土地承包經營權流轉過程中，其角色應當定位在宏觀引導，而并非個案介入，更不能依靠行政公權，以政治手段為某企業低價要地，從而損害農民利益。在統籌城鄉發展過程中，政府要在穩定土地承包關系和尊重農民意愿的前提下，堅持“依法、自愿、有償”原則，從實際出發，積極探索土地流轉的多種形式，穩步推進土地適度規模經營。